Szerző: PCBLOG / HEGEDŰS DÁNIEL
2019.06.14.
Az elmúlt évek során az uniós alapértékek, így a jogállamiság európai szintű védelmét is nagyban aláásta az Európai Bizottság kiegyensúlyozatlan megközelítése, melyet az egyes tagállami esetek értékeléséhez kapcsolódó túlzott mértékű, olykor önkényes mérlegelési jogköre és politikai diszkréciója jellemzett. A konzekvens cselekvési stratégia és objektív sztenderdek hiánya szembeötlő például a magyar és lengyel esetek kezelésének különbözőségében. Sajnálatos módon a következetes, normaalapú megközelítés e hiánya bizonyos mértékig aláásta a Bizottságnak mint a szerződések őrének a hitelességét is.
A jelenlegi szuboptimális helyzetből az egyetlen kivezető utat a Bizottság monitoring tevékenységének objektív alapokra helyezése és következetes, minden tagállamra kiterjedő alkalmazása jelenthetné. A Bizottság széleskörű mérlegelési jogköre és politikai diszkréciója fontos pozitív szereppel bírhat az uniós alapértékek betartatása és megsértésük szankcionálása esetében, amikor a Bizottságnak rugalmasnak kell bizonyulnia, hogy megtalálja a megfelelő eszközöket a tagállam normakonform magatartásának biztosítása vagy kikényszerítése érdekében. Ugyanakkor a monitoring szintjén nincs keresnivalója a szubjektív, flexibilis döntésekre lehetőségeket biztosító hatásköröknek, hiszen azok csak alááshatják az uniós alapértékek betartásának ellenőrzésére irányuló monitoring eljárás hitelességét.
Hogy a preventív, a normasértések felismerésére irányuló monitoring szakaszban kiküszöbölhető legyen a Bizottság széleskörű mérlegelési jogköre, az Európai Uniónak létre kell hoznia egy minden tagállamra kiterjedő, objektív alapokon nyugvó, az uniós alapértékek szubsztanciális betartását ellenőrző mechanizmust. Nyilván a területen komoly múlttal rendelkező nemzetközi szervezetek – mint a Velencei Bizottság – tapasztalatainak felhasználása kívánatos lehet a gyakorlati monitoring munka során, ugyanakkor maga az értékelő és ellenőrző tevékenység nem szervezhető ki rájuk, nem lévén EU-s intézmények, nem jogalanyai az uniós jognak.
Az elmúlt évek során több tucatnyi elképzelést vetettek papírra különböző lehetséges monitoring mechanizmusokra vonatkozó részletes javaslatokkal. Korábban a magam részéről azt javasoltam, hogy az EU Alapjogi Ügynökségének (EU Fundamental Rights Agency; FRA) hatáskörét terjesszék ki (az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés, a TFEU 352. cikke alapján) úgy, hogy éves monitoring ciklusok keretében minden tagállamot átvilágítson a jogállamiság és adott esetben egyéb uniós alapértékek, mint a demokrácia és az individuális alapjogok minősége tekintetében. Az FRA hatáskörének ilyen jellegű kiterjesztése, mint minden, az uniós szerződésekbe foglalt hatáskörökön kívüli cselekvés ugyanakkor a három fő EU intézmény, a Bizottság, a Parlament és a Tanács intézményközi megállapodását (interinstitutional agreement) igényli a Tanácsban képviselt tagállamok egyhangú támogatása mellett. Mivel nagy valószínűséggel ilyen politikai konszenzus kialakítására kevés az esély, intézményközi megállapodás hiányában a Bizottságnak még mindig lenne lehetősége önálló cselekvésre, például arra, hogy az Európai Szemeszter keretében futó Judicial Scoreboard gyakorlatot alakítsa át egy rendszerszintű, minden tagállamra kiterjedő, a jogállamiság minőségét vizsgáló monitoring mechanizmussá.
Ezzel szemben, ismerve a Tanács meglehetősen gyenge elkötelezettségét az uniós alapértékek és különösen a jogállamiság védelme területén, továbbá a tagállamok tradicionális érzékenységét az egymás „szuverén belügyeibe” való beavatkozás tekintetében, a tagállamok közti, egymás kölcsönös értékelésén nyugvó „peer review” mechanizmusok csak alárendelt, kiegészítő szerepet játszhatnak egy átfogó, független monitoring eljárás mellett. A tagállamokra bízni egymás jogszerű, vagy normasértő tevékenységének értékelését összességében olyan lenne, mint kecskére bízni a káposztát.
A hatékonyabb normakövetés és szankcionálás feltételei
Az uniós alapértékek betartatása, megsértésük szankcionálása (enforcement) tekintetében számos kisebb-nagyobb intézményi és jogi építőkocka azonosítható, melyek hozzájárulhatnának egy a jogállamisági sztenderdek érvényesítése tekintetében sokkal hatékonyabb jogi és politikai környezet kialakításához az Európai Unióban.
1.) Az Európai Bizottságnak sokkal gyakrabban kellene tudatosan olyan jogi érveléshez folyamodnia a kötelezettségszegési eljárások, illetve azok bíróság (CJEU) elé utalása során, ami lehetővé tehetné az Európai Unió Bírósága számára az uniós jog progresszív értelmezését és esetjogán keresztül történő fejlesztését az uniós alapértékek fokozottabb védelme érdekében.
2.) Azon tagállami intézkedések esetében, melyek visszafordíthatatlan károkkal fenyegetik a jogállamiság, a demokrácia vagy az alapjogok minőségét, mint például a fékek és ellensúlyok rendszerét alkotó alkotmányos intézmények kiiktatása vagy megszállása jogalkotás útján, a Bizottságnak automatikusan fel kellene szólítania az érintett tagállamot az intézkedés végrehajtásának a felfüggesztésére a kötelezettségszegési eljárás alapját képező jogvita lezárásáig. Amennyiben az érintett tagállam nem tesz eleget a felszólításnak, a Bizottságnak azonnal a Bíróság elé kellene utalnia az ilyen ügyeket azzal a kéréssel, hogy a Bíróság rendelje-e el közbenső döntéssel (interim ruling) a végrehajtás felfüggesztését.
3.) Tekintettel az előrehaladás mindennemű hiányára a Lengyelország és Magyarország ügyében indított 7. cikk szerinti eljárások tanácsi meghallgatásain, a Bizottságnak intézményközi megállapodást kellene kezdeményeznie a 7. cikk szerinti eljárás máig rendezetlen egyes eljárási elemeinek jogi szabályozására többek között abból a célból, hogy megfelelő határidők szabályozzák a tanácsi meghallgatások kereteit az eljárás hatékony alkalmazhatósága érdekében.
4.) A jogállamiság hiánya és a magas szintű, politikailag szervezett, stratégiai korrupció egymással szorosan együtt járó problémahalmazt képeznek számos tagállamban. Tekintettel erre az összefonódásra, nem csak az tűnik szükségesnek, hogy az EU bizonyos jogállamisági feltételekhez kösse a kohéziós források kifizetését, de az Unió antikorrupciós képességeit is jelentősen fokozni kellene. Az éppen a létrehozás stádiumában lévő Európai Ügyészség mellett, ami csak 22, az elmélyített együttműködéshez önként csatlakozó tagállam esetében bír joghatósággal, szükséges lenne az OLAF, az Európai Csalás Elleni Hivatal mandátumának bővítése is, legalább oly mértékben, hogy a hivatal jelentései egy idő után teljes nyilvánosságot élvezhessenek.
5.) Végezetül, de nem utolsó sorban a Bizottságnak ki kellene aknáznia az európai politikai pártok, az S&D, az ALDE és az EPP hirtelen jött elkötelezettségét a jogállamiság védelmében, és különböző ösztönzőket alkalmazni annak érdekében, hogy maguk a pártcsoportok gondoskodjanak a normasértő tagjaikkal szembeni nyomásgyakorlásról, továbbá fogadjanak el olyan politikai magatartási kódexet, melyek szabályozzák a nemzeti tagpártok viszonyát a demokrácia, jogállamiság és alapjogok uniós alapértékeihez.
Az Európai Bizottság nem hagyhatja kiaknázatlanul az uniós alapértékek védelme terén épp most kinyíló politikai lehetőséget. A Bizottságnak ezért avantgárd intézményi és jogi javaslatokkal kell előállnia, melyek megvalósulásuk esetén előremutató lépést jelenthetnek, és biztosítania kell ezen javaslatokhoz a meghatározó európai pártok politikai támogatását is. A Bizottság óvatos, visszafogott magatartása nem csak a kínálkozó politikai pillanatot hagyná veszendőbe menni, de még mélyebben áshatná alá egyéb, az alapértékek védelméhez kapcsolódó lépéseinek hitelességét is. Ennek fényében pedig a jogállamiság védelméről szóló jövőbeni konzultációk is könnyen elveszíthetnék politikai relevanciájukat és értelmüket.
Nincsenek megjegyzések:
Megjegyzés küldése
Megjegyzés: Megjegyzéseket csak a blog tagjai írhatnak a blogba.